核心提示 目前，农村集体建设用地占全部建设用地的比重很大，尤其是东部地区比例接近50%，且农村建设用地资源利用粗放、闲置现象较严重。在当前城乡建设用地供需矛盾突出的背景下，如果能够提高农村集体建设用地的效率，不仅可以缓解城市用地的压力，甚至可以借此实现财政对农村的另一种转移支付，让农村具备自我“造血”的功能。然而，这种两全其美的预期，通过何种方式、何种主体来实现，效果大相径庭。

为此，全国各地都在积极探索集体建设用地流转的具体路径，如贵州湄潭的公开拍卖和有偿退出，江苏宜兴的年租制，湖北沙洋的招拍挂，四川郫县的“一揽子”流转等探索，在实践创新的同时也留下了隐忧。对此，本期约请有关专家以贵州省湄潭模式为样本，系统分析这些典型流转模式，以整体反映全国集体建设用地流转的探索与经验。

宜兴年租制：“长租短约”惠农民

探索：江苏省无锡市宜兴集体建设用地流转逐渐形成了颇具特色的“长租短约”为形式的年租制。由村集体经济组织将集体建设用地使用权出租给集体以外的企业使用。除国家法律规定的4种划拨用地和出让用地外的其他非农建设用地全部纳入租赁范围。为了租赁关系的稳定，一般土地租期较长，但为了规避风险和便于管理，双方多以3年～5年为周期签订租赁合约并按年收取租金。

以位于宜兴市北郊的高塍镇为例，2000年该镇的集体建设用地租赁年租金普遍是每亩每年3600元，其中1000元返还给农民，其余用于本集体的农业现代化和机械化投入、社会福利、公益事业和基础设施工程等。从2010年起年租金统一涨到每亩每年4000元，签约年限也从5年一签改为3年一签。年租金除了预留的村公益金外，其余都返还给农民。

隐忧：总体来看，宜兴的集体建设用地年租制，是一种以集体建设用地使用权出租为主要流转方式的制度。政府管理部门长期积累的流转经验和一定的政策支持，为村集体能够自主实施租赁，提供了很好的条件。在这些背景下，宜兴的集体建设用地流转发展迅速，取得了很好的经济效益，大部分村级经济收入已主要依赖土地租金。

但是，由于流转方式以租赁为主，流转实施主体以村集体为主，一定程度上对宜兴集体建设用地流转的潜在收益和成本产生了影响。政府鉴于其对城市土地一级市场的影响，对此持相对消极的态度，市场竞价导致租赁价格遭遇“低价的尴尬”，以及集体土地在产权上存在缺陷等。种种迹象表明，江苏宜兴年租制繁荣的背后，仍有隐忧。

沙洋招拍挂：“同等入市”统城乡

探索：湖北省荆门市下辖的沙洋县的集体建设用地流转，可以说是与统筹城乡结合在一起开展的。其最大的特色就是除了集体独资自办的企业用地，以及集体公共、公益设施建设用地之外，所有其他的集体建设用地流转都必须在土地有形市场或者土地交易所挂牌交易。对使用集体建设用地从事商业、旅游、娱乐等经营性目的的，应对参照国有土地使用权出让程序，采用招标、拍卖、挂牌的方式提供集体建设用地使用权。

以位于沙洋县南的李市镇为例，2007年沙洋国土资源局组织对李市镇青年村17宗875.7平方米集体建设用地进行拍卖，大多是闲置的仓库用地。拍卖共有27名竞争者参与竞价，最终以84.7万元成交，平均地价达789.2元/平方米。这些集体建设用地的地理位置较好，预计需求者多，整个拍卖出让过程都是按照规范的实施模式，由国土资源部门和相关村集体经济组织或村委会共同完成的。

尽管有这种成功的案例，政府相关规章制度也已具备相当的完整性，但沙洋县的集体建设用地流转的整体表现却始终“风平浪静”。究其原因，可以借用一句基层官员的话，“工业园区都空着，集体建设用地流转更不可能了”。

隐忧：总体来看，沙洋的集体建设用地招拍挂是一种以集体建设用地使用权出让为主要流转方式的制度，是该县响应当前城乡统筹发展战略，探索出的一套比较完整的集体建设用地流转管理办法。

但是，一种没有市场交易的有形市场，只能是一个空架子，这是由中部地区本身的经济发展阶段决定的。在国有建设用地市场都已经处于供大于求的状态下，再加上地方政府对短期政绩或短期收益的持续追求，会进一步影响集体建设用地市场的健康发展。因此，对于中西部工业欠发达地区的集体建设用地流转，是否有更适宜当前经济社会条件的流转方式？是否有更合适的实施方式？都值得进一步思考。

郫县“一揽子”：“去区位化”显价值

探索：成都市郫县的集体建设用地流转制度改革，是伴随着成都统筹城乡综合配套改革和汶川地震的灾后重建工作而展开的，具有明显地方特色的流转模式。

从本质上看，四川郫县的“一揽子”流转模式是综合了城乡建设用地增减挂钩试点中的“发展权”流转、集体建设用地使用权抵押、作价入股和联营的集合体。该模式的最大特点是有效地实现了“去区位化”，即消除了区位带来的对“释放”集体建设用地价值的影响。而且，整个模式的实施是地方政府、村集体、农民和社会企业充分合作的结果。

以郫县古城镇土地综合整治为平台的流转为例，位于古城镇东南的花牌村，通过组建农村集体资产管理公司，以企业为主体实施农村土地产权的抵押担保贷款，用土地整治节约集约出来的集体建设用地指标出让收益，以及预留集体建设用地开发收益等来偿还贷款的方式，实施了土地综合整治和农民新居建设。该模式有效解决了农民集体自主实施土地综合整治的资金难题，又探索出生产要素在城乡之间自由流动的实现路径。

隐忧：总体上看，“一揽子”模式是建立在集体经济组织自主实施土地综合整治基础上的集体建设用地流转，这种流转方式具有较好的政策整合效果。在这一系列的流转过程中，包含了对部分政策法规的突破：一是开展了农村产权抵押融资。采取农村产权直接抵押、担保抵押等方式，有效地解决了农业农村投入不足的问题。二是开展农村产权流转交易试点。整合组建郫县公共资源交易中心，通过市场机制实现了农村产权流转交易。三是开展集体建设用地作价入股试点，推进农业产业化的联合经营和土地的合作制。